国家发展改革委负责同志就《要素市场化配置综合改革试点总体方案》答记者问

国务院办公厅近日印发《要素市场化配置综合改革试点总体方案》（国办发〔2021〕51号）。为什么要开展要素市场化配置综合改革试点工作？《方案》的总体考虑是什么？试点怎样布局推进？如何推动试点任务落地见效？记者专访了国家发展改革委负责同志。

问：出台《要素市场化配置综合改革试点总体方案》的背景和意义是什么？

答：党中央、国务院高度重视要素市场化配置改革工作。党的十九大报告指出，经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点。2020年，中共中央、国务院印发的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（中发〔2020〕9号，以下简称《意见》）印发实施，对推进要素市场化配置改革的目标、方向和举措进行了系统设计，构建了深化要素市场化配置改革的四梁八柱。《意见》印发实施以来，多项实质性改革举措相继落地、渐次开花，为激发市场主体活力、增强发展内生动力、促进经济高质量发展发挥了重要的支撑作用。

要看到，要素市场化配置涉及领域广，部分改革需要向深水区挺进，各地发展基础和资源禀赋不尽相同，很难做到“齐步走”。而且，各领域要素配置方式的一体化趋势日渐明显，但现有的要素配置改革试点多属单项推进，难以适应系统集成、协同高效推进改革的现实需求。为在安全可控的前提下，推动各领域要素市场化配置改革举措相互配合、相互促进，提高不同要素资源的组合配置效率，《意见》提出，在维护全国统一大市场的前提下，开展要素市场化配置改革试点示范。2021年中央经济工作会议强调，要抓好要素市场化配置综合改革试点。2021年国务院政府工作报告指出，要开展要素市场化配置综合改革试点。

《要素市场化配置综合改革试点总体方案》（以下简称《方案》）的出台是深入贯彻落实党中央、国务院决策部署，推动要素市场化配置改革向纵深发展的重大举措，有利于在维护全国统一大市场前提下，发挥中央和地方两个积极性，根据不同要素属性、市场化程度差异和经济社会发展需要，稳步推进要素市场制度建设；有利于在风险可控前提下，不断探索突破制度前沿，引领要素市场化配置改革不断向纵深推进；有利于系统集成各要素领域单项改革，引导各类要素协同向先进生产力集聚，提高改革的系统性、整体性、协同性。

问：《方案》的总体考虑是什么？

答：按照党中央、国务院关于开展要素市场化配置综合改革试点的决策部署，《方案》全面梳理《意见》贯彻落实成效及遇到的堵点卡点，以综合改革试点为牵引，支持具备条件的地区结合实际大胆改革探索，尊重基层首创精神，注重总结经验，及时规范提升，为全国提供可复制可推广的路径模式。

一是突出上下联动，实现顶层设计与基层探索有机结合。在中央改革顶层设计和各相关部门指导下开展试点，实施清单化授权，给予地方充分探索空间，支持各有侧重、扭住关键开展探索。同时，加强改革试点全过程管理，对试点地区提出明确管理要求。二是突出系统集成，实现由“局部突破”到“系统深化”转变。《方案》的试点内容，一方面，全面落实《意见》明确需要探索的改革事项；另一方面，根据实践进展和制度演进，力求将分散在各部门的单项改革试点集成起来，不断突破政策前沿，彰显综合改革试点的整体效应。三是突出问题导向，实现以改革促发展。聚焦当前我国经济运行中仍面临要素流动不畅、要素集聚能力不强、要素配置改革动力不强和地方探索空间不足等问题，从提高要素保障能力，推动各类要素向先进生产力集聚，为经济社会发展提供动力支撑的角度，提出有针对性授权和支持探索的试点内容。四是突出制度建设，重在形成可复制可推广的经验成果。紧扣破解深层次体制机制问题和加强制度建设要求，鼓励试点地区大胆实践，不断总结凝练可复制可推广的改革成果，着力补齐制度短板，为推进要素市场制度建设做示范。

问：《方案》有哪些突破和亮点？

答：《方案》聚焦要素市场建设的重点领域、关键环节和市场主体反映最强烈的问题，结合地方资源禀赋、优势特色和发展需要，明确各要素领域重点任务和要素市场制度保障。

土地要素方面，提出要进一步提高配置效率。以推进土地集约高效利用和建立健全城乡统一的建设用地市场为重点，探索赋予试点地区更大土地配置自主权，支持产业用地实行“标准地”出让、不同产业用地类型合理转换，支持探索深化农村宅基地和集体建设用地改革。支持探索推进合理有序用海，统筹陆海资源管理。

劳动力要素方面，提出要合理畅通有序流动。围绕进一步深化户籍制度改革，试行以经常居住地登记户口制度，支持建立以身份证为标识的人口管理服务制度，推动加快畅通劳动力和人才社会性流动渠道，激发人才创新创业活力。

资本要素方面，提出要强化服务实体经济发展的功能。聚焦增加有效金融服务供给，建立公共信用信息同金融信息共享整合机制，推广“信易贷”模式，鼓励金融机构开发与中小微企业需求相匹配的信用产品，推动发展多层次股权市场。

技术要素方面，提出要向现实生产力转化。着力完善科技创新资源配置方式，探索对重大战略项目、重点产业链和创新链实施创新资源协同配置，构建项目、平台、人才、资金等全要素一体化配置的创新服务体系，强化企业创新主体地位。

数据要素方面，提出要探索建立流通技术规则。聚焦数据采集、开放、流通、使用、开发、保护等全生命周期的制度建设，推动部分领域数据采集标准化，分级分类、分步有序推动部分领域数据流通应用，探索“原始数据不出域、数据可用不可见”的交易范式，实现数据使用“可控可计量”，推动完善数据分级分类安全保护制度，探索制定大数据分析和交易禁止清单。

资源环境市场方面，提出要加强制度建设。着力推动资源环境市场流通交易与制度创新，支持完善电力、天然气、矿业权等资源市场化交易机制，进一步健全碳排放权、排污权、用能权、用水权等交易机制，探索开展资源环境权益融资，探索建立绿色核算体系、生态产品价值实现机制以及政府、企业和个人绿色责任账户。

同时，《方案》还聚焦要素市场治理，提出了推动完善要素市场化交易平台，加强要素交易市场监管等重点任务；并围绕进一步发挥要素协同配置效应，提出了提高全球先进要素集聚能力，完善按要素分配机制等重点举措。

问：要素市场化配置综合改革试点怎样布局推进？

答：试点目的是探索改革的实现路径和实现形式，为面上改革提供可复制可推广的经验做法。《方案》坚持问题导向、目标导向，突出试点示范、鼓励大胆探索、确保风险可控，以综合授权改革试点方式积极稳妥推进，努力破解阻碍要素市场化配置的深层次体制机制问题，为全国要素制度建设提供可复制可推广的改革经验。

一是因地制宜、分类施策。综合性改革试点注重批量授权、强调制度生成，《方案》立足“1个总体方案+N个实施方案”的试点布局，采用“实施方案+授权清单”的方式赋予试点地区在重要领域和关键环节改革上更多自主权，充分发挥综合授权改革试点的创新探索和经验积累功能，有效激发试点地区结合自身特点开展差别化探索的主观能动性。

二是局部突破、系统深化。围绕推动国家重大战略实施，根据不同改革任务，优先选择以改革需求迫切、工作基础较好、发展潜力较大的城市群、都市圈或中心城市等开展要素市场化配置综合改革试点，能够发挥区域内创新动能强、制度基础实、市场潜力大等基础优势，加快各领域要素市场化配置改革举措创新、制度优化、活力释放，推动先进生产要素在试点区域内加速集聚、有序流通、协同融合，加速向现实生产力转化，从而发挥对全局性改革的示范、突破、带动作用。

三是目标导向、分步推进。《方案》明确了2021—2025年“三步走”的时间表、路线图，即2022年上半年，完成试点地区布局、实施方案编制报批工作；到2023年，试点工作取得阶段性成效；到2025年，基本完成试点任务，要素市场化配置改革取得标志性成果，为完善全国要素市场制度作出重要示范。

四是稳中求进、守住底线。坚持严控试点数量和试点范围，在风险总体可控前提下，统筹考虑改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度，科学把握时序、节奏和步骤，加强对授权事项运行情况和试点地区推进情况的监督管理，加强对改革试点的跟踪评估，完善试点经验总结推广、试点地区动态调整退出等长效管理机制，确保改革试点任务积极稳妥推进。

问：怎样确保《方案》落实，推动各试点地区见到实效？

答：一分部署，九分落实。《方案》明确改革目标路线、提出系列改革任务，能否推动探索创新的改革转化为要素自由流动、合理配置、协同增效的增长动能，关键在于落实。国家发展改革委将会同有关方面做好以下工作，推动《方案》落到实处、见到实效。

一是完善工作机制。建立推进要素市场化配置综合改革试点部际协调机制，指导试点地区编制具体实施方案，统筹推进组织实施、问题协调和评估检查等工作，建立健全激励与退出机制，加强督促指导，提升综合改革的系统性、协同性、整体性，确保要素市场化配置综合改革试点工作落地生根。

二是落实地方主体责任。《方案》明确各试点地区要把要素市场化配置综合改革试点摆在全局重要位置，增强使命感和责任感，强化组织领导，完善推进落实机制，在风险总体可控前提下，科学把握时序、节奏和步骤，积极稳妥推进改革试点任务实施。

三是加强监督评估。加强试点过程中的动态跟踪分析，不断总结凝练可复制可推广的改革成果。强化授权改革的过程管理和成效评估，在地方自评估基础上，定期开展第三方评估。对取得明显成效的试点地区，要予以表扬激励，及时总结推广经验；对动力不足、执行不力、成效不明显的试点地区，要限期整改，整改不到位的按程序调整退出试点。

四是强化法治保障。建立健全与要素市场化配置综合改革试点相配套的法律法规与政策调整机制，统筹涉及的法律法规事项，做好与相关法律法规立改废释的衔接。试点地区拟实行的各项改革举措和授权事项，凡涉及调整现行法律或行政法规的，经全国人大及其常委会或国务院依法授权后实施；其他涉及调整部门规章和规范性文件规定的，有关方面要按照《方案》要求和经批准的授权事项清单，依法依规一次性对相关试点地区给予改革授权。